自2006年美国启动对华反补贴调查以来，存在着诸多引起争议的做法，其中一个涉及国有企业的重要问题是：中国的国有企业和国有商业银行是否为补贴提供者？作者在此结合WTO规则和相关案件，力求阐释国有企业公共机构的身份问题。
SCM协议下“公共机构”定义的缺失
认定补贴，首先需要确定提供者。《补贴与反补贴措施协议》（SCM协议）下提供政府财政资助的主体包括三种：政府、公共机构、私营机构。前两类主体属于可直接认定的财政资助提供者，后者则需要符合相关条件，才能认定其作为财政资助提供者。
尽管在补贴认定中，“公共机构”的认定非常重要，但SCM协议和WTO各适用协议却没有对其进行专门的界定。SCM协议在第1条第1款（a）项（1）段的前言中，将“政府”或“任何公共机构”统称为“政府”，协议全文中未再出现“公共机构”。这一概念上的合并将公共机构隐藏在“政府”这一措词背后，再加上公共机构定义的缺失，使公共机构成为了SCM协议适用中一个令人困惑的问题。
更令人困扰的是，各国政府因其国内经济和法律体制的不同，对“公共机构”也有不同的理解，国际法上对其也无普遍接受的界定。
界定公共机构的不同方法
根据WTO争端解决案例和各成员的反补贴调查实践，界定作为补贴提供者的“公共机构”的现有方法可分为两种：“政府控制说”和“政府权力说”。“政府控制说”又包含两种。一种是单纯以政府拥有企业的所有权来认定控制，即“所有权本身方法”。美国对华反补贴调查和中国诉美国“双反措施案”（DS379案）专家组倾向于这种方法。另一种是在认定政府控制时，除所有权外还考察其他因素，如企业是否由法律规定成立、董事会成员是否由政府任命等。美国对市场经济国家反补贴调查的“五要素分析法”和欧共体诉韩国“商船案”（DS273案）专家组是后一种“政府控制说”方法的典型代表。
“政府权力说”以一实体是否“拥有、行使或被赋予政府权力”来认定是否为公共机构。在相关论证中，仅仅凭政府拥有企业的所有权不足以认定，而是需要围绕企业与政府的关系、企业特征特别是企业是否被赋予政府权力这一核心特征来考察。中国诉美国“双反措施案”，WTO采用的就是“政府权力说”。
由于对“政府权力”的内涵和范围尚未明确的界定，在中国诉美国“双反措施案”之后，又衍生了两种新方法。第一种是从“有意义的控制”来考察是否赋予政府权力。中国诉美国“双反措施案”上诉机构打开了这一缺口，而美国在反补贴实践中利用这一缺口，试图强化其适用，回到包含着政府所有权说的“政府控制说”的老路上。其典型主张是“当一个实体为政府所控制，使得政府有可能将该实体的资源当作自己的资源来使用时，该实体就是公共机构”。印度诉美国“碳钢案”（DS436案）上诉机构否定了“有意义的控制”的扩张，强化了“政府权力说”。第二种新方法是主张“政府权力”指“具有管制个人的权力”或“委托和指示私营机构的权力”。在中国诉美国“反补贴税案”（DS437案）和“碳钢案”中，中国和印度均提出这一主张，但未得到专家组和上诉机构的支持。
政府权力说的意义与局限
与“政府控制说”相比，“政府权力说”的重要意义在于其承认了现代国有企业可以作为真正的商业企业进行经营，并在市场条件下与私营企业公平竞争。因此，国有企业不应仅仅因为其政府拥有多数股权的事实而被区别对待。在考察论证一实体的行为是否可归因于国家时，强调重点不在于通过所有权等要素考察是否受政府控制，而在于考察是否被赋予了政府权力。同时，只有在国有企业和国有商业银行获得授权履行政府功能时才属于公共机构，因此是由进口国反补贴调查机构而不是应诉方来承担证明公共机构与政府存在联系的积极举证责任，而且，所有权并非相关实体行使政府职能的决定性证据，还要参考其他因素。上诉机构的意见有助于在反补贴调查方和被调查方，即进口方和出口方的权利之间保持更好的平衡。
另一方面，上诉机构的“政府权力说”并没有彻底解决国有企业是否为补贴提供者的身份问题，也就是说，并没有明确认定中国国有企业不是公共机构，也并不意味着中国国有企业和国有商业银行从此在美国商务部的补贴提供者的“黑名单”上消失。针对“双反措施案”所涉及的4起反补贴措施，美国商务部启动了根据《1974年贸易法》第129节（涉及美国贸易救济措施的WTO裁定的执行）项下程序。在2012年5月18日发布的终裁裁定备忘录中，美国商务部坚持认为，中国政府拥有完全的或控制性所有权利的任何企业是公共机构。不仅如此，中国政府拥有重大所有权并受制于政府产业计划（如“十二五规划”）的实体，以及虽然形式上政府只有很少或完全没有所有权、但中国政府实施了“有意义的控制”的企业，也可以被认定为公共机构。在考察是否构成“有意义的控制”时，考虑因素包括中共党员在企业董事会中的重大存在、企业虽私有化但仍然存在与政府的联系等。美国的上述做法体现了将内政问题贸易化，即通过贸易纠纷和摩擦来干预其他国家执政党在国内经济管理中的作用，需要中国政府和企业慎重应对。
